作为出海企业常见的资金跨境场景，外债管理及合规是企业需要重点关注的一环。企业在办理外债相关政府程序时，往往知悉需要办理外管局的外债登记，但却容易忽略或者不清楚如果涉及中长期外债的，还需要至发改委办理外债审核登记。

发改委于2023年发布了最新针对外债管理的监管规定《企业中长期外债审核登记管理办法》(国家发展改革委2023年第56号令)(“发改委56号令”)。根据发改委56号令第二条的规定，“该办法所称企业中长期外债(以下称“外债”)，是指中华人民共和国境内企业及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的1年期(不含)以上债务工具”。符合上述条件的外债举借，均须至发改委办理中长期外债审核登记。

一．发改委外债管理概览

1. 主要监管政策与要求

发改委针对外债管理的监管法规和政策系随着国情及国际形势的变化进行不断地调整，主要体现为外债监管模式上的变化，由审批制调整为备案制及如今的审核制。

（1）审批阶段。根据发改委、人民银行于2000年发布的《关于进一步加强对外发债管理的意见》第二条的规定，境内机构(财政部除外)对外发债，经国家计委(后改名为国家发改委)审核并会签国家外汇管理局后报国务院审批。根据2003年实施的《外债管理暂行办法》第十三条的规定，其他任何境内机构在境外发行中长期债券均由国家发展计划委员会会同国家外汇管理局审核后报国务院审批。该办法第十五条的规定, 境内中资企业等机构举借中长期国际商业贷款, 须经国家发展计划委员会批准。

（2）备案阶段。根据发改委于2015年发布的《国家发展改革委关于推进企业发行外债备案登记制管理改革的通知》(发改外资〔2015〕2044号)(“发改委2044号文”)第一条第(二)款的规定，取消企业发行外债的额度审批，改革创新外债管理方式，实行备案登记制管理。通过企业发行外债的备案登记和信息报送，在宏观上实现对借用外债规模的监督管理。

在发改委2044号文中，简化企业发行外债备案登记系重点内容，无论是适用企业条件、递交备案的材料、备案申请途径、备案办理时间等方面均较此前审批阶段有实质性的放松。此外，发改委还针对部分地区和企业进行试点，根据地方和企业实际需要，按年度一次性核定外债规模，企业可视国内外资本市场状况和项目建设需要分期分批完成发行。符合试点的企业无需在每次借用中长期外债时，就该次借用单独进行备案，仅须进行年度一次性申报，便利优质企业的频繁借用需求。发改委2044号文自2015年发布以来至2023年发改委56号令发布前的很长一段时间内，作为发改委针对中资企业中长期外债的主要监管法规，对于中资企业通过外债途径登上国际舞台起到了举足轻重的作用。

（3） 审核阶段。随着近几年国内经济环境及国际形势的变化，以及中资美元债在境外市场的承压，监管部门亦调整了跨境资金相关政策。随着2023年发改委56号令的发布，发改委2044号文随之废止，发改委中长期外债的监管由备案制调整为审核登记制。与2044号文相比，56号令整体呈现出监管对于外债管理的进一步收紧和审慎态度，从以下方面可探一二。

2. 发改委外债vs外管局外债

根据笔者团队过往的经验，企业在拟借取外债时，因会与经办银行沟通(现外管局的外债登记权限已较多下放至当地的外汇银行处办理)，企业通常知悉需要办理外管局(含下放到银行)的外债登记手续，而对于外债亦可能涉及发改委的程序较为陌生。在临近用款时，发现可能还需要办理发改委的外债审核登记手续，而显得十分被动，且可能影响交易的进度。故，建议企业能够厘清两者的异同，以更好地管理外债项目进度，降低合规风险。

（1） 外债监管范围不同

根据《外债登记管理办法》的相关规定, 外债登记是指债务人按规定借用外债后, 应按照规定方式向所在地外汇局登记或报送外债的签约、提款、偿还和结售汇等信息。因此，如境内债务人借用外债的，均需要办理外管局的外债登记。

根据发改委56号令，其定义的外债系指，“企业中长期外债(以下称“外债”)，是指中华人民共和国境内企业及其控制的境外企业或分支机构，向境外举借的、以本币或外币计价、按约定还本付息的 1 年期(不含)以上债务工具”。由前述定义可见，发改委外债审核登记监管的外债范围不仅包括了“境内企业”，还包括了“境内企业所控制的境外企业或分支机构”。从这个角度而言，与外管局所规定的境内债务人范围有所不同，也是非常容易被忽视的一点。需要提醒企业注意的是，出海企业如果利用其境外控制企业(或分支机构)在境外借取债务的，亦可能属于发改委外债审核登记所监管的范围。

此外，发改委56号令第三十三条还规定了“境内企业间接在境外借用外债适用本办法。本办法所称境内企业间接在境外借用外债，是指主要经营活动在境内的企业，以注册在境外的企业的名义，基于境内企业的股权、资产、收益或其他类似权益，在境外发行债券或借用商业贷款等。”前述规定系针对境内企业间接借用外债的情形，主要针对红筹、VIE等结构项下，境内外企业可能不存在直接的股权关联或者控制等情形，但是以境外企业名义在境外借取外债的，基于的是境内企业的权益。出海企业亦需要关注此类结构项下，境外企业的境外债务借用亦受制于发改委的审核登记。

（2）监管外债期限不同

外管局并未限制外债的借用期限，因此境内债务人借用外债的，需要办理外管局的外债登记。不同外债期限将影响外管局计算企业外债额度占用。

发改委主要监管的系中长期外债，即一年期(365天)及以上的外债借用，需要办理发改委的外债审核登记。如借用的为364天及以下的外债，需要办理外管局的外债登记，无需办理发改委的外债审核登记。如借用的为365天及以上的外债，则同时需要办理外管局及发改委的外债登记手续。需要注意的是，如果是364天以内的外债，但需要办理展期的，且展期后的整个外债期限不低于365天的，依然需要在展期确认后，在法定的时限内办理发改委的外债审核登记。

（3） 总体监管的底层逻辑不同

外管局承担着国际收支、对外债权债务的统计和监测工作, 需要针对前述变化实施资本项目外汇管理。故，外管局对于外债的监管相对微观，需要掌握实时的外债动态情况，故主要是行政性的登记管理。

然而，根据发改委56号令的规定，发改委根据国民经济和社会发展需要，以及国际收支状况和外债承受能力，合理调控企业外债总量与结构。发改委对于外债的监管更为宏观，其需要整体调控企业的外债总量与结构。故，从此角度，发改委的审核登记会从国家宏观层面进行审核及把控外债的借取是否符合当前的调控方向。这也解释了为何发改委与外管局在监管外债时的范围和口径存在差异。

出海企业在办理不同主管部门的外债手续时，应当理解和把握不同主管部门的监管底层逻辑和意图，以使得整个交易的设计、手续的办理、与主管部门的沟通及项目的落地更为顺畅。

3. 发改委针对特殊企业的监管

发改委的外债管理针对几类特殊企业存在专门的监管规定，出海企业落入该等范围内的，应当引起注意。

（1） 房地产企业。根据2019年发布的《国家发展改革委办公厅关于对房地产企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》的规定，房地产企业发行外债只能用于置换未来一年内到期的中长期境外债务。

（2）国有企业及地方政府融资平台。根据2018年发布的《国家发展改革委、财政部关于完善市场约束机制严格防范外债风险和地方债务风险的通知》及2019年发布的《国家发展改革委办公厅关于对地方国有企业发行外债申请备案登记有关要求的通知》的相关规定，地方国有企业发行外债申请备案登记需持续经营不少于三年。地方国有企业作为独立法人承担外债偿还责任，地方政府及其部门不得直接或者承诺以财政资金偿还地方国有企业外债，不得为地方国有企业发行外债提供担保。承担地方政府融资职能的地方国有企业发行外债仅限用于偿还未来一年内到期的中长期外债。前述规定的主要目的系为了切实有效防范中长期外债风险和地方债务风险。

（3） 外商投资企业。针对外商投资企业是否受制于发改委的外债监管，在实践中一直存在争议。尽管，发改委的法规中未明确将外商投资企业排除在外，但在此前发改委2044号文及更早的阶段，不同时期，在笔者团队处理的案例中，均存在办理外商投资企业发改委外债手续时，被主管部门回复外商投资企业无需办理发改委外债手续。主要的口头解释是外商投资企业本身可以在“投注差”的范围内借取外债，如仍需办理发改委手续，会为外商投资企业增加负担。但随着近两年发改委外债口径的收紧，发改委的宏观调控背景，内外资外债政策逐渐趋同化，在发改委书面未明确排除外商投资企业的情况下，建议外商投资企业仍需要提前关注发改委最新的监管动态，在交易设计阶段尽早与发改委进行沟通，以免影响交易进度及交易合规性。以笔者团队最新处理的一单类似交易中，发改委口径即为需要办理，并完成了审核登记。

4. 发改委最新利好政策

由于，发改委56号令较2044号文大幅延长了主管部门的审核时间，即从受理后7个工作日变更为3个月。这一办理时限实质影响了交易的进度和安排，需要预留前述官方时间用于审核，这在外债领域，尤其是当前的经济形势及汇率变动异常频繁，对于交易的影响不言而喻。为了降低审核时间对于部分优质企业外债需求的影响，发改委于2024年7月发布《国家发展改革委关于支持优质企业借用中长期外债促进实体经济高质量发展的通知》，针对符合条件的优质企业可以进行发改委年度外债额度的一次性登记; 如申请借用国际商业贷款，暂无法提供已签署贷款协议、但能提供贷款机构意向性文件的，可以“容缺办理”等。这些举措在简化流程，提高效率等方面给予优质企业以支持，使其能够更好统筹国内国际两个市场两种资源。

二、发改委外债手续

发改委在官方网站(https://www.ndrc.gov.cn/)上发布了关于外债审核登记的办事指南及相关办理流程图，可供出海企业参考。以下为手续中需要企业重点关注的事项:

1. 主管部门为国家发改委。当前，发改委的审核登记统一往上收拢至国家发改委处，此前曾一度下放至地方发改委进行申报。

2. 企业需通过企业总部申报。此外，根据发改委56号令的规定，企业应当由境内控股企业总部(总公司、总行等)向国家发展改革委提交申请报告并附具有关文件。企业在申报时，应当关注申报提交的主体。

3. 须先进行网上申请。目前，企业在备齐外债审核登记材料后，须首先在发改委的官方网站上提交登记申请。相关纸质材料同步寄送至发改委或者现场进行递交。未在网上提交申请的，发改委将不予审核。

4. 需要中介机构出具尽调报告、法律意见书等。在发改委56号令中，首次明确规定，企业在办理发改委外债审核登记时，必须提交的材料之一为律师事务所出具的法律意见书。涉及发债的，还需要就发债项目出具尽调报告。因此，发改委外债审核登记除了企业自身申报材料的准备外，需要提前聘请律师事务所等中介机构，以推动整个申请的落地。

5. 关注办理时限和交易安排。如此前所述，发改委的外债手续时限大幅延长后，企业需要在交易安排时，充分考虑该因素。此外，境内企业借取外债的，还需要办理外管局的外债登记。交易涉及其他主管部门程序的，亦须提前进行考虑、设计与安排。在急需用款时，建议及早与主管部门进行沟通。笔者团队最近经办的审批项目中，因用款特殊性及紧迫性，在较早阶段介入与发改委的沟通，后亦在较短的时间内完成了审核登记流程。

6. 后续报送义务。发改委56号令较2044号文增加了多个登记完成后节点的报送义务，包括了: 每次提款后、整个外债有效期届满后、每年的1月及7月，出现违约风险情况的等时点的报送义务。为免违规风险，企业应当按时履行该等后续报送义务。

三．发改委外债实务中的重点事项

除了上述办理流程和手续，企业在涉及到发改委外债的具体交易及实务中，应当关注以下问题和事项：

1. 外债合同效力与发改委外债审核登记(未办理后果)

在本系列外债管理(外管局)篇章中所述的，境内机构举借外债或对外担保时, 未履行外管局规定的审批手续或未按规定进行登记的, 其对外签订的借款合同或担保合同不具有法律约束力。因此，外管局外债登记未办理的，将影响外债合同的效力。

那么，外债合同效力与发改委外债审核登记是否挂钩？目前，发改委的相关规定中，没有直接明确外债审核登记对于合同效力的影响。在笔者团队过往的经验中，亦未遇到在未办理发改委外债手续的情况下，合同效力被认定无效的情形。

尽管如此，未办理发改委审核登记将实质性影响其他相关部门的手续办理、资金的出入境。根据发改委56号令第十七的规定，“企业凭《审核登记证明》按规定办理外汇登记、账户开立、资金收付和汇兑、资金使用等相关手续。对于属于本办法管理范围但未取得《审核登记证明》的企业，相关部门不予办理有关手续，金融机构不予办理有关业务。”考虑到目前外管局外债登记的手续在大部分地区已下放到银行，则不排除未办理发改委手续亦有可能影响外管局外债登记的办理，进而影响到外债合同的效力。

此外，发改委56号令中明确规定了未办理外债审核登记的后果和处罚，需要引起企业重视。根据其第二十八及三十条的规定，违规借用外债的，审核登记机关视情节轻重对相关企业及其主要责任人予以约谈、公开警告等惩戒措施。企业及相关中介机构相关违规情形将通过“信用中国”网站、国家企业信用信息公示系统等进行公示。这将实质影响企业的后续正常经营和交易开展。

发改委56号令较2044号文在外债审核登记对于企业和交易影响方面进一步收紧。相应地，债权人/金融机构亦会将完成发改委外债审核登记作为交易重要的前提条件，故企业应当对此予以高度重视。

2. 特殊交易的甄别

在上文第一部分第2点(发改委外债vs外管局外债)中我们分析了两者在外债监管范围方面的区别，发改委外债监管需要统筹考虑国家的外债总量，故其针对的并非仅仅系境内企业，还包括境外企业。这就给甄别交易是否属于发改委外债的监管范围带来了挑战。

就境外企业在境外借用债务的情况下，是否落入监管范围，建议从以下方面考虑：

（1） 境外企业是否属于境内“控制”的境外企业或者分支机构。根据发改委56号令的规定，“本办法所称控制，是指直接或间接拥有企业半数以上表决权，或虽不拥有半数以上表决权，但能够支配企业的经营、财务、人事、技术等重要事项。”据此，可以从股权、经营管理权等角度识别该境外企业是否被境内企业所控制，如是，则属于审核登记范围。

（2）“间接外债”的情况亦属于监管范围，其相较于上述情形更隐形。具体指以注册在境外的企业的名义，基于“主要经营活动在境内的企业”的“股权、资产、收益或其他类似权益”，在境外发行债券或借用商业贷款。其难点在于，表面上借取境外债务的主体是境外企业，且该企业并未被境内企业所“控制”，很难直接联系到境内企业在外债交易中的利益与负担，则容易被误认为不需要办理发改委外债审核登记。实际上，境外企业与境内企业间的关联藏得更深，对于境内企业的利益影响亦更加不易察觉。在判断是否属于间接外债情形的，需要厘清以下重点定义: 即“主要经营活动在境内的企业”以及“股权、资产、收益或其他类似权益”。

关于“主要经营活动在境内的企业”的定义，发改委在针对外债管理的最新问答中回复“应遵循实质重于形式的原则，从财务指标、经营情况等方面进行判断。如境内企业营业收入、净利润、总资产或者净资产的任一指标占发行人/借款人同期经审计合并财务报表相关数据比例超过50%，且经营活动的主要环节在境内开展或者主要场所位于境内(或者负责经营管理的高级管理人员多数为中国公民或者经常居住地位于境内的)，应按照规定进行申请。”由上可得，契合前述情形的交易类型包括了红筹结构/VIE结构等，但范围又可能不仅限于此。发改委在判断间接外债时，更注重从实质层面进行审核，故企业应谨慎予以把握。

此外，关于“股权、资产、收益或其他类似权益”，发改委在法规或者问答中暂未明确。前述是否须指境内企业需要在交易中提供例如担保或者增信等权益，亦或是在境外企业借用外债时，本身基于的系境内企业的背景，目前暂无法从明文中直接获取。笔者认为此处的处理，亦赋予发改委在实质审核交易时，根据宏观调控的情况，予以调整的空间。在监管趋势收紧的情况下，建议企业及早与发改委进行沟通。

3. 外债用途

发改委56号令中明确发改委外债借用的用途，即“企业可根据自身资信情况和实际需要，自主决策在境内外使用外债资金，其用途应符合以下条件: (一)不违反我国法律法规；(二)不威胁、不损害我国国家利益和经济、信息数据等安全；(三)不违背我国宏观经济调控目标；(四)不违反我国有关发展规划和产业政策，不新增地方政府隐性债务；(五)不得用于投机、炒作等行为；除银行类金融企业外，不得转借他人，在外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外”。整体表述均体现鼓励企业实用实需，禁止炒作等监管导向，与发改委一贯的跨境监管思路一致。

值得关注的是，关于外债转借他人的，除银行类金融企业外，发改委给予了一般企业例外情况，即在“外债审核登记申请材料中已载明相关情况并获得批准的除外”。针对外债借取中，存在集团借取，集团内使用等实践中可能出现的情况，发改委给予了灵活性。

此外，发改委56号令相对于发改委问答所规定的外债资金用途，其删除“不得用于弥补亏损”的要求。这亦给予了近些年受到外部经济影响而产生亏损的企业，能够自救的一个出口。

综上，企业在借用外债时，需要关注外债用途是否符合发改委的要求，如涉及转借他人的情形，需要尽早在申请材料中呈报，以获得发改委的批准。

四．出海企业外债交易前瞻

如我们在本系列外债管理(外管局)篇章中所述的，未来一段时间内，出海企业应当把握境内外两个市场的机遇，善用外债提高企业自身的竞争力。在发改委外债监管日渐具化的情况下，企业如何设计好外债的交易结构、对于外债形势及监管趋势有着敏锐的判断和把握，如何与中介机构更好地配合，合法合规的完成项目的落地，系出海企业需要重点关注的部分，我们也将持续关注官方问答及实操动态。

（原标题：企业出海资金合规-外债管理(发改委)丨威科先行）